العراق خارج “الفصل السابع”: الضعف المؤسسي ومخاطر تفاقم الهشاشة

publisher

الخروج المتأخر للعراق من أحكام “الفصل السابع” بناءً على إيفائه بالدفعة الأخيرة من التعويضات[1] التي فرض عليه دفعها عقب أحداث الثاني من آب 1990، لا يعني تحرره الكامل من حزمة القيود الدولية التي ما زالت فعالة وتعرقل قدرته على اعادة بناء شبكة العلاقات اللازمة لتطبيع أوضاعه بما لا “يُشكل تهديداً للسلم العالمي”، بما يمكنه حل خلافاته الاقليمية ضمن ما يقرّه “الفصل السادس” في إطار من الرقابة الأممية. فرفع القيود التي فرضت بالتراكم ولتشعب قرارات مجلس الامن التي ناهزت 70 قراراً، تتطلب من العراق سلسلة معقدة من المطالبات والإجراءات قد تستغرق مساراً زمنياً طويلاً قبل استعادة الوضع السيادي لما قبل مرحلة حرب الخليج الثانية، كدولة مؤهلة يمكن التعامل معها دون مخاوف وأضرار عقابية.

مسار الزمن الضائع

تطبيع وضع العراق دولياً سيظل مرهوناً بمدى تحقق الاستقرار السياسي بالإبقاء على صيغة “التداول السلمي للسلطة” فيه؛ بصرف النظر عن فشل الإرادة العمومية الانتخابية المؤشرة على تراجع المسار الديمقراطي قبالة تعزز مكانة الفساد السياسي في بناء السُلطة، ضبط المشكلات الداخلية المتفجرة، تفكيك فائض القوة التي تنشط خارج اطار مؤسسات السلاح الشرعي والتي ينخرط بعضها بأنشطة عسكرية خارج حدوده بما قد يمثل تهديداً محتملاً للأمن الاقليمي[2]، فضلاً عن ضرورة انسجام بغداد في الصراع الناشب بالمنطقة كطرف حليف للولايات المتحدة، اذا ما أرادت البقاء آمنة من عرضة احكام عقابية جديدة عليها[3].

استغرق العراق مساراً زمنياً طويلاً على مساحة ثلاثة عقود مريرة لإعادة تصنيفه ككيان خاضع وغير مؤذ، بينما لم يستغرق فرض الوصاية الدولية عليه، واستخدام القوة المفرطة ضده، وعقوبات اقتصادية موجعة دامت 13 عاماً، سوى أربعة أيام فقط في مقتبل آب/ أغسطس 1990. فالمسار العقابي، تطلب تهشيم قدرات العراق الاقتصادية وتحييد قوته الاجتماعية الصاعدة عبر أقوى حُزمة عقوبات جماعية أممية غير مسبوقة تاريخياً، مهدت الى تفكيك نظامه السياسي السابق وبررت شن غزو عسكري مباشر واحتلال دولة مستقلة بما يمثل اعتداءً على شرعيتها. لذا يُفصح المسار عن الروح الثأرية لقدرة المجتمع الدولي على إغراق دولة نامية وتحطيمها عبر استغلال “وسائل وأدوات قانونية” واستخدام القوة من دول ترتكب انتهاكات مماثلة عابرة للحدود لا تطبق ضدها بنود الميثاق الاممي[4].

وضع أي دولة تحت وصاية “الفصل السابع” يعني انها لا تتمتع بمقبولية في محيط التفاعل الدولي والإقليمي، وان شرعيتها هشة ومهشمة وموضع تشكيك دائم في نواياها وافعالها، وفي حالة العراق فأن ابقاءه على مدى 32 عاماً في دائرة الهشاشة عزز من صورته كطرف غير مؤهل لممارسة شرعية علاقاته وتعاملاته، فضلاً عن القيود المحددة للأدوات والآليات التي اضعفت قدرته على حماية مصالحه او الانتفاع من استثمار إمكاناته الاقتصادية، لذا فمسار التقييد التراكمي المعزز بعشرات القرارات الأممية والإجراءات الدولية من طرف حكومات ومنظمات، لا يمكن محو آثاره بالسرعة التي يُسوق بها منتجو تلك الإجراءات.

الشرعية المهشمة

فسمعة العراق تضررت بشدة على نحو يصعب إصلاحها، وبات بلداً “موصوماً” بعدم احترام “الشرعية الدولية” ويعاني من “فقدان الاهلية” واختلال مزمن في هيكلية السلطة والاقتصاد والأمن، وأية مطالبات خلافية له مع دول منطقته او خارجها ستعيد صورته كبلد “مُتجن” غير موثوق به، يطمح الى اختلاق مشكلات وإثارة أزمات، على اعتبار إن مطالباته لا تحظى بالشفافية بناء على ما راكمته فترة خضوعه للوصاية والاحمال القانونية التي فرضت عليه، وهو ما بان بوضوح في مساراته التفاوضية عند تحديث قدراته العسكرية، إعادة ترسيم حدوده البحرية والبرية مع الكويت وايران، استعادة خط تصدير النفط عبر الأراضي السعودية، الحقوق التاريخية بحصته المائية المعتدى عليها من قبل تركيا وايران، فضلاً عن التوغل العسكري التركي شبه الدائم في شمال العراق، وحرمانه من إقامة مباريات كرة قدم على اراضيه، وانتهاءً بمحاولة زيادة حصته البترولية عبر أوبك.

فبينما أضعف المجتمع الدولي، العراق، وكَسّر قواه المؤسسية المشكلة لهياكل الدولة والمجتمع والاقتصاد طيلة عقود، لم يخط – المجتمع الدولي – الى ما يُـمكن العراق من إعادة بناء قواه على نحو يُشكل فرصاً إيجابية لتعافيه عند انتهاء وصاية الإجراءات العقابية.

ظل المجتمع الدولي يتعامل مع المشكلة العراقية بمعالجات غير ودودة، وبمزيد من الحذر والتريث غير المكترث بالتحديات المترتبة على إطالة وتعزيز حالة الضعف (vulnerable case)، والتي أدت كواحدة من نتائجها الى انهيار القدرة الدفاعية والعسكرية للدولة العراقية في العام 2014، وفرض جماعة جهادية محدودة الموارد سيطرتها المباشرة على نحو ثلثي البلاد على مدى ثلاثة أعوام، وما تلاها من حرب استنزاف مستمرة، فضلاً عن بروز نمط جديد من التهجين الأمني (Hybridizing Security) متمثلاً بـاختلاق “الحشد الشعبي” كتعبير عن استمرار حالة الهشاشة الأمنية، والتي أدت الى خلق تشوهات عسيرة في جسم النظام السياسي وعززت من ديمومة الفساد المؤسسي. ومثالاً، ألغيت الاجراءات العقابية المفروضة على استيراد المواد الغذائية والمُيسّرة ضمن برنامج “النفط مقابل الغذاء” وفقاً لقرار مجلس الأمن 1483 في آيار/ مايو 2003، مبقياً على تجميد الاصول المالية وحظر توريد الأسلحة الا بما يسمح بإعادة بناء اجهزته الأمنية بالمعدات التقليدية، على اعتبار إن “وضـع العـراق، رغـم تحسـنه، لازال يشـكل تهديـداً للسـلم والأمـن الدوليين”.

شطب مجلس الامن، حالة العراق من “الفصل السابع” منذ حزيران/ يونيو 2013 بموجب قراره 2107، مُسلماً بـ”أهمية اسـتعادة العـراق للمكانـة الدولية التي كان يتمتع بها قبل اتخاذ القرار 661 (1990)”، لكن تفعيل الشطب ظل مُجمداً حتى أوائل العام 2022، لحين تسديد العراق الدفعة الأخيرة من التعويضات التي تُستقطع تلقائياً من موارد النفط التي تودع في صندوق تنمية العراق لدى البنك الاحتياطي الفيدرالي الأميركي، بما يُفسر الرغبة بإبقاء العراق مقيداً أطول فترة ممكنة بحالة الضعف.

لم تُشر على نحو صريح أياً من القرارات الدولية الى ضرورة انهاء حالة ضعف وعزلة العراق المتأتية من الإجراءات العقابية المتخذة من طرف حكومات ومنظمات ومؤسسات مالية وعلمية منذ مطلع العقد الأخير من القرن العشرين. فمفاعيل تلك الإجراءات لا يمكن تعطيلها بمجرد صدور قرار أممي ينقل حالة العراق الى “الفصل السادس”، لكونها مرتبطة بسلسلة معقدة من الأصول القانونية المتباينة والمتقاطعة، بما يحتم على بغداد البدء برحلة شاقة عبر مسار زمني طويل مضاف، لإزالة المفاعيل العقابية المتوزعة على شبكة من القارات والمنظمات ذات التراتبية المعقدة[5]، بما قد يكلف بغداد اثماناً زمنية ومالية وتفاوضية باهظة في سبيل استعادة “المكانة الدولية” المفقودة. ومن المرجح إن محو ثلاثة عقود من العقوبات قد تتطلب عقوداً مماثلة بظل افتقار العراق الى مفاوضين ومكاتب خبرة قانونية ماهرة على المستوى الدولي، فضلاً عن مناخ عدم الثقة العميق بالأوضاع الداخلية التي تكشف عن فشل مؤسسي وتفاقم حالة الهشاشة.

فاتورة المخاطر

خرج العراق من “الفصل السابع” دون ضمانات بعدم الملاحقة، ما سيعزز احتمالات أن يواجه بدعاوى ومطالبات مالية وتسديد مديونية كانت مقيدة بضرورة الوصاية الدولية، فهناك قدر من المديونية تعود الى الثمانينات، اغلبها لجيران خليجيين يرفضون اطفاءها او جدولتها ضمن اتفاق نادي باريس. ومن الممكن ان تقود أي توترات جديدة في العلاقة مع بغداد الى احياء المديونيات السابقة، ما يشكل عبئاً مضافاً بعدم القدرة على السداد (Bank Ability) بظل تراجع الاقتصاد المحلي المعتمد على الريع النفطي، الاقتراض الداخلي والخارجي المدوّر لسد العجز السنوي في الموازنة العمومية، وكنتيجة قد يؤدي الى خفض التصنيف الائتماني للعراق[6]، ويجعله دولة غير مرغوبة التجارة والاستثمار لجهة ارتفاع المخاطر، فحالة الضعف والهشاشة ابتكرت ما يُعرف بـعامل التأثير العراقي (Iraqi factor) في عقود الشركات الاستثمارية الكبرى، عبر زيادة ما نسبته 40 بالمئة على تكاليف المشروعات المنفذة في العراق عن تلك التي تنفذ في بلدان تتمتع بظروف اكثر استقراراً.

من وجهة نظر القانون الدولي مشفوعاً باعتراف أممي، إن العراق بات مؤهلاً على حل قضاياه الخلافية مع الكويت وجيرانه الآخرين وفقاً لإحكام الفصل السادس، عبر أقنية الحوار الدبلوماسي، الوساطة، التحكيم الدولي، لا عن طريق الاكراه او استخدام القوة، بينما يمكن لجيرانه الاعتداء عليه عسكرياً أو التعدي على أراضيه ومياهه الإقليمية دون أن يكون للعراق نفس الدرجة من قدرة الردّ. فالفصل السابع حطم جدار الحماية السيادي للعراق، وسلبه إمكانية الدفاع عن نفسه او حتى “الاحتفاظ بحق الرد” بوصفه “دولة موصومة باللجوء الى العنف”، فيما عززت حالة الاحتلال المباشر (2003 – 2011) من الضعف والتفريط بحق الحماية السيادية، فظلت الانتهاكات والاعتداءات العسكرية من دول الجوار تتضاعف دون خشية التعرض الى إجراءات عقابية دولية. لذا علاوة على حالة الهشاشة، أصبح العراق دولة مستضعفة مسلوبة القوة بقرارات أممية.

توطين الهشاشة

رفع العقوبات لا يعني عدم خضوع العراق لرقابة المجتمع الدولي. فالإبقاء على عمل البعثة الأممية لمساعدته (يونامي)[7] ذات الصبغة السياسية الخاصة بعد إقرار شطب بغداد من “الفصل السابع”، يؤكد استمرار الشك الدولي بـ”عدم أهلية” النظام السياسي وهياكله التنفيذية، بدلالة “الولاية الأممية” الممنوحة للبعثة التي تجيز لها التدخل بشؤون البلاد الداخلية ولعب أدوار تتجاوز طبيعة عملها بتقديم المشورة والدعم الممكن لخطوات تعافي العراق من حالة الضعف والهشاشة الناتجة عن الفشل المؤسسي والتدخلات الخارجية. لا محدودية التفويض الممنوح لـ(يونامي) حوّلها الى طرف بحالة الانقسام والاستقطاب السياسي ولاعباً اضافياً، فضلاً عن الانحياز لصالح مجموعات سياسية على حساب أخرى. فطبيعة تفويض البعثة في إدارة ملفات الاحتجاجات والانتخابات والنزوح؛ وفي لحظة التصعيد والاشتباك باتت ضامناً بين الفصائل المسلحة والدولة الرسمية وقوات (التحالف الدولي)، ناقل رسائل إقليمية، وسيط بين المرجعية الدينية في النجف والسلطة. جميع تلك الأدوار، افرزت تساؤلات عن المديات المرسومة لها بموجب القانون الدولي والتفويض الاممي، بما يكرس صورة العراق كدولة منقوصة السيادة.

وثمة قلق متداول، بأن حالة العراق الهشة المتزامنة مع الخروج من “الفصل السابع”، سيمنح شرعية أكبر لنظام سياسي مؤمن بالعنف وتوطين الفساد والمحاصصة كواحدة من حلول مشكلات الفشل المؤسسي، بما قد يقود مجدداً الى بناء نظام متشدد يتحول الى تهديد محتمل ويمهد لقيام ديكتاتورية جديدة، بناء على مؤشرات القمع الدموي للاحتجاجات الشعبية، شيوع الإفلات من المحاسبة، كيانات مسلحة موازية للقوة الرسمية، تآكل التنوع الثقافي والاجتماعي واضطهاد الأقليات، فضلاً عن تنامي الأدوات العنفية للتنافس السياسي على حيازة السلطة عبر تهشيم الديمقراطية، العزوف الاجتماعي عن المشاركة الانتخابية، انتهاءً بالتدهور الاقتصادي المصاحب لمتغيرات سوق الطاقة والتغير المناخي.

العراق تحت “الفصل السابع” كان يمثل حالة مخبرية لقياس مدى فعالية الإجراءات الدولية التأديبية إن طبقت بالكامل على كيان أو دولة، بوصفها أول تجربة أممية تختبر بها مضاعفات التطبيق وإمكانية فرضها مجدداً، والتي كشفت كنتيجة عن مدى الضرر الهائل الذي لحق بالعراق مقارنة بالضرر الذي تعرضت اليه الكويت التي تعافت من مفاعيل الغزو، فيما ظلت الدولة العراقية تتعرض لتهشم مستمر نظراً لقسوة الإجراءات العقابية وآثارها العميقة في بنية هياكل السلطة والمجتمع والاقتصاد، لذا الشطب المتأخر للعراق من “الفصل السابع” والذي استغرق ثلاثة عقود، افضى الى حزمة متغيرات ابرزها عزوف الأمم المتحدة عن فرض الاحكام التأديبية بذات المستوى من القسوة نظراً لأن الضرر الناتج عن التأديب سيفضي الى تدمير استقرار دول وسلبها قوة فرض القانون واستعادة التعافي الاقتصادي والاجتماعي.

 الاحالات

  • 1- وفقاً للتقرير النهائي لمجلس إدارة لجنة الأمم المتحدة للتعويضات، فأن حجم المطالبات بلغ 352 مليار دولار بناءً على 2.7 مليون مطالبة قدمت من 113 كياناً ودولة، خفضت بعد المراجعات التي استمرت للفترة (1990 – 2005) الى نحو 1.5 مليون مطالبة بقيمة 52.4 مليون دولار بما يمثل 15 بالمئة فقط، من قبل 19 لجنة خبراء من أكثر من 30 دولة في القانون والتمويل والمحاسبة والتأمين والهندسة وتقييم الأضرار البيئية. مجلس الامن وفقاً لقراره 705 اوجب العراق بدفع 30 بالمئة من مبيعاته البترولية لصالح صندوق التعويضات. في العام 2000 وفقاً للقرار الاممي 1330 خفضت الاقتطاع الى 25 بالمئة. وبقرار مجلس الأمن 1483 في العام 2003 تقرر إيداع ما قيمته 5 بالمئة لصالح التعويضات حتى العام 2014، حين طلب العراق وقف الاستقطاع لتعسر الدولة مالياً بسبب الحرب مع (داعش)، وبعدها في العام 2018 استأنف العراق مدفوعاته مع خفضها الى 0.5 بالمئة، ثم زيادتها إلى 1.5 في المئة في 2019، و3 في المئة في 2020، لغاية الايفاء الكامل. وفي تفاصيل المدفوعات، نالت الكويت 41 مليار دولار، مصر 1.8 مليار دولار، الأردن 1.5 مليار دولار، السعودية 1.4 مليار دولار، الهند مليار دولار. ومما لوحظ حصول (كيان إسرائيل) على تعويضات بقيمة 126,533 مليون دولار من العراق، دون الإفصاح عن طبيعة الضرر. فيما دفع بغداد ايضاً المصروفات الإدارية لعمل لجنة التعويضات بين عامي (1991 – 2022) بما قيمته 426 مليون دولار.
  • 2- من الممكن إعادة وضع العراق مجدداً كـ”دولة هشة” تحت طائلة الوصاية الدولية ضمن احكام “الفصل السابع” اذا ما ارتأت القوى المتحكمة بمجلس الأمن الدولي، إن بغداد غير قادرة على ضبط الجماعات المسلحة التي تتمتع بنفوذ وتمثيل داخل هياكل السلطة الرسمية العراقية، فالمادة (32) من قرار مجلس الامن (687) في 1991 المستند على “الفصل السابع” نصت على: “يتطلب من العراق أن يبلغ مجلس الامن بأنه لن يرتكب أو يدعم أي عمل من اعمال الإرهاب الدولي، أو يسمح لأي منظمة موجهة نحو ارتكاب هذه الاعمال انطلاقاً من أراضيه، وأن يدين بلا لبس جميع اعمال وأساليب وممارسات الإرهاب وينبذها”.
  • 3- في مقتبل كانون الثاني/ يناير ٢٠٢٠، هددت الإدارة الأميركية بفرض عقوبات اقتصادية وسياسية على العراق شبيهة بالتي فرضت عليه في تسعينيات القرن الماضي، في حال مضيه قدماً بتطبيق قرار مجلس النواب الملزم بضرورة انسحاب القوات الأميركية من الأراضي الوطنية.
  • 4- الغزوات الأميركية لدول البحر الكاريبي وجنوب غرب اسيا مثل تاهيتي وفيتنام، فضلاً عن تدخلات عسكرية في افريقيا كالصومال، وتدبير انقلابات في دول اميركا اللاتينية، وانتهاءً بغزو العراق وأفغانستان. أو الغزو الروسي لأفغانستان والشيشان وحالياً لأوكرانيا. او التدخل العسكري البريطاني في جزر الفوكلاند والعراق، والاحتلال التعسفي المباشر لإيرلندا الشمالية. بينما تمارس الصين وفرنسا احتلالات غير شرعية وفرض هيمنة مباشرة على أراض وشعوب كنمط من أنماط الكولينيالية الجديدة. فيما يظل الاحتلال الإسرائيلي العسكري وفرض قوة الكيان الغاشمة على أراضي فلسطين التاريخية وأجزاء من سوريا ولبنان، محصناً من اية ملاحقة اممية او دولية تدين على نحو واضح اقتلاع شعب من ارضه وحرمانه من حق العودة وإقامة دولة معترف بها حتى ضمن الحدود المقترحة وغير المنصفة لما قبل حرب حزيران/ يونيو ١٩٦٧.
  • 5- يمكن الإشارة كمثال الى التوجيهات القانونية الصادرة عن الحكومة البريطانية في أواخر العام 2020، للتعامل مع حالة العراق ضمن حزمة مراجعة القوانين والتوجيهات بعد خروج المملكة المتحدة من الاتحاد الأوربي. او نظام العقوبات الأسترالي بشأن العراق.
  • 6- وضعت الوكالات العالمية المعتمدة دولياً (Standard & Poor’s) و(Fitch) و(Moody’s) التصنيف الائتماني للعراق عند درجة الخطورة المستقرة والمعبر عنها بـ(B-) و (caa1) وهي أدنى درجات سلم التصنيف وفقاً لنشرة العام 2021، بينما اعتبرت وكالة (AM Best) وضع العراق متدهوراً كتصنيف ائتماني ضمن الدول ذات المخاطر المرتفعة عند المستوى (CRT5)، بما يعني انه يشكل مجازفة كبيرة للاستقرار المالي لدى الجهات الضامنة. يعكس تصنيف العراق (B-) اعتماده الكبير على الاقتصاد احادي غير متنوع، الافراط باستيراد السلع الأساسية، ضعف الإدارة، المخاطر السياسية العالية، القطاع المصرفي غير المتطور، متوازناً مع ارتفاع احتياطيات العملات الأجنبية وانخفاض تكاليف الفائدة على الدين الحكومي.
  • 7- منذ العام 2003، يمدد مجلس الامن مهمة يونامي سنوياً بناء على احكام “الفصل السابع”. ومن المفترض ان تنتهي ولاية البعثة في العراق خلال الشهرين المقبلين في 27 مايو/ أيار 2022، ومن المحتمل ان يُجدد عمل البعثة لعام آخر.

أضف تعليق